什么是IUU捕捞？非法捕捞每年夺走2600万吨渔获的实态与卫星监测、法律规制

什么是IUU捕捞——区分"非法""未报告""不受管制"

IUU捕捞取自Illegal（非法）、Unreported（未报告）、Unregulated（不受管制）三个词的首字母。多数人首先想到的是"偷捕"，但IUU捕捞所指的范围要宽得多，还包括持有合法许可的船只未如实报告的情形，以及在根本不存在规则的海域作业。分开理解这三种类型，是思考对策的出发点。

非法（Illegal）——未经许可或违反规则的捕捞

未经许可进入他国专属经济区（EEZ）作业、在禁渔期或禁渔区捕捞、超出捕捞配额、使用被禁止的渔具——这些行为都属于"非法"。它不仅指违反国内法，也包括违反该国所加入的区域渔业管理组织（RFMO）养护与管理措施的作业。日本沿海成为问题的鲍鱼、海参偷捕，正是这一类型的典型。

未报告（Unreported）——捕了却没有留下数字

指不报告捕捞量，或少报捕捞量的行为。它不仅包括存在恶意的情形，也包括报告制度本身尚未建立、小规模渔业游离于统计网络之外等结构性问题。由于资源评估以渔获统计为基础数据，未报告渔获一多，就会得出"还有余量"的错误判断，最终导致过度捕捞。关于资源崩溃如何发生，请参阅过度捕捞为何会使水产资源崩溃。

不受管制（Unregulated）——在规则空白地带捕捞

包括无国籍船只的作业、未加入RFMO国家的船只在其管理海域捕捞，以及捕捞尚不存在养护管理措施的公海鱼种。这一类型的难点在于，未必"违反了法律"却可能对资源造成打击——国际框架越是尚未跟上的领域，风险就越高。

究竟有多少鱼被夺走——全球规模与经济损失

关于IUU捕捞规模被引用最广的，是每年1100万至2600万吨、金额100亿至235亿美元这一推算。它以2009年发表的研究（Agnew等，PLOS ONE）为基础，此后一直被粮农组织、各国政府和非政府组织所引用。粮农组织对IUU捕捞采用"每年最高2600万吨"的表述，说明全球海洋捕捞产量中相当一部分处于统计之外。

为什么推算值相差两倍以上

1100万吨与2600万吨之间有两倍以上的差距。这一幅度本身就体现了IUU捕捞这一问题的本质：从外部推测被隐藏的活动，精度必然有限。推算综合了各国统计、资源评估与实际渔获的偏离、对专家的访谈、贸易统计的比对等，但由于方法未标准化，各项研究的前提各不相同。粮农组织本身也提醒，由于缺乏稳健一致的方法，且IUU捕捞本质上不透明，任何推算都极不确定。

近年来也出现了数额更高的研究。国际渔业经济分析报告了将IUU捕捞导致的经济损失估算至每年最高约500亿美元的结果。金额之所以膨胀，是因为计算中不仅包含损失的渔获本身，还包含税收流失、正规渔民收入减少，以及资源若得以恢复本可获得的未来渔获（机会成本）。

比数字更严重的"看不见之害"

人们容易关注吨数和金额，但IUU捕捞真正的危害在于它使资源管理本身失灵。捕捞配额（TAC）是在掌握"当前捕了多少"的前提下确定的。若实际渔获远超报告值，科学家判定为"可持续"的配额，在现实中就变成了对过度捕捞的追认。若出现遵守规则、克制捕捞的渔民吃亏，不守规则者获利的逆转，对管理制度的信任本身就会丧失。

IUU捕捞为何屡禁不绝——四个结构性因素

加强取缔仍未能根除IUU捕捞，是因为使其成为可能的机制存在于国际社会自身。这里梳理四个具有代表性的因素。

① 方便旗船（FOC）——船旗国不履行责任

船舶适用其登记国（船旗国）的法律，船旗国负有监管该船的义务。然而，存在为获取登记费收入而以宽松审查授予船籍的国家，这类船只被称为方便旗船（Flag of Convenience）。船籍置于监管能力薄弱的国家，实际上就能在无人监督的状态下作业。当面临查处时把船籍转移到另一个国家的"换旗跳跃"也在发生，使追踪更加困难。

② 海上转载——不进港就把鱼转移出去

渔船在海上把渔获转移到运输船上的行为称为海上转载。它在很多情况下作为高效的作业手段合法进行，但同时也是把非法捕捞的鱼混入合法渔获的绝佳手段。由于可以连续数月不返港持续作业，它绕过了进港检查这一最有效的查处机会。部分RFMO要求转载时有观察员在船或事先通报，但尚未覆盖整个公海。

③ 有害渔业补贴——让不划算的作业得以成立

远洋作业燃料成本高昂，本来不划算的渔场并不少。但只要有燃料补贴或渔船建造补贴，即使在资源减少的海域也能继续作业。终于对这一结构动刀的，是2025年9月15日生效的世贸组织《渔业补贴协定》。该协定在获得世贸组织三分之二成员批准后生效，禁止对IUU捕捞、对处于过度捕捞状态资源的捕捞，以及对不受管制的公海捕捞提供补贴。这是世贸组织历史上首个涉及环境与可持续性的多边协定，日本已于2023年7月批准。

④ 强迫劳动与人口贩运——作为人权问题的IUU

数月不返港的远洋渔船，其劳动环境从外部无从窥见。国际劳工组织（ILO）与多个国际非政府组织反复报告了远洋渔业中的强迫劳动、拖欠工资、暴力、扣押护照等问题。不遵守规则的船只，不仅对资源，对船员也倾向于不守规则——随着这一认识的扩散，IUU对策既是环境问题，也开始被作为人权尽职调查的课题来处理。

日本专属经济区内正在发生什么——偷捕与大和堆

IUU捕捞并非遥远海域的事。在日本沿海和专属经济区内，它也以各种形式日常发生着。

鲍鱼、海参的偷捕与有组织犯罪的关联

据水产厅的报告，日本国内每年查获的非法捕捞案件超过1400起（世界自然基金会日本分会等引用的2019年度数据）。其中最严重的是鲍鱼、海参和鳗鱼苗。三者单价都很高，尤其干海参作为面向华语市场的高级食材出口价格飙升，因而成为有组织偷捕的目标。使用潜水器的夜间大量采捕、成为黑社会资金来源、把偷捕品混入正规流通的收购商——这些环节相互串联，正在侵蚀产地的资源与渔民的生计。

2020年12月施行的修订版《渔业法》——罚金3000万日元

针对这一状况，2018年修订的《渔业法》于2020年12月施行，罚则大幅加强。鲍鱼、海参、鳗鱼苗被指定为"特定水产动植物"，未经许可采捕将处以三年以下有期徒刑或3000万日元以下罚金。3000万日元是日本法律体系中针对个人的最高罚金水平。此外，一般民众采捕蝾螺、伊势龙虾等渔业权对象物种时的罚金上限，也从20万日元以下提高到100万日元以下。

需要注意的是，"只是够自己吃""本来只是想玩玩"都不能成为辩解。禁止采捕特定水产动植物的规定不问数量与场所一律适用。实际已有报道，有人在海边玩耍或赶海时顺手把贝类带回家，结果意外成为刑事案件。前往海边休闲之前，务必养成在地方政府网站确认当地渔业调整规则的习惯。

日本海大和堆的外国渔船

位于日本海中部的大和堆水深较浅，以优良渔场著称，是太平洋褶柔鱼和红松叶蟹的重要渔场。这里处于日本专属经济区内，但自2017年前后起大量朝鲜渔船涌入，日本渔船的安全作业持续受到威胁。近年来也有人指出中国渔船的活动。水产厅的渔业取缔船与海上保安厅的巡逻船实施驱离警告和喷水措施；据水产厅的外国渔船取缔实绩，驱离警告的累计艘数逐年波动很大，从数十艘到数百艘不等。

日本的餐桌与IUU——进口水产品24〜36%的问题

日本是世界上屈指可数的水产品进口国。因此，比国内偷捕影响更大的一个议题是：是否通过进口在支撑他国的IUU捕捞。

对这一点作出定量说明的，是G. Pramod等人2017年发表的研究。据其推算，2015年日本进口的215万吨野生水产品中，有24〜36%、金额达1800亿至2700亿日元源自非法或未报告的捕捞。进口野生鱼中约四分之一至三分之一——这一数字表明，日本的餐桌与IUU捕捞并非无关。

为什么容易流向日本

被指出的背景是监管的"时间差"。欧盟于2010年施行IUU条例，将没有渔获证明的水产品挡在门外；美国也从2018年起引入水产品进口监控制度（SIMP）。在欧美收紧入口的同时，日本一段时间内没有同等的进口管制。结果就形成了无处可去的IUU来源水产品更容易流入监管相对宽松市场的结构——这是许多专家的判断。

发现"隐形船只"的技术——卫星、AIS、SAR与人工智能

海洋辽阔，仅靠巡逻船与飞机远远无法覆盖。过去十年间使IUU对策发生巨大变化的，是来自太空的监测技术。

AIS——船只自行发送的位置信息及其局限

AIS（船舶自动识别系统）是船只以无线电发送自身位置、航向、航速和识别号的机制，本来用于防止碰撞。用卫星接收这些信号，就能追踪全球船只的动向。但它有一个决定性的弱点：AIS属于自行申报，而且开关可以关闭。实际上，涉嫌非法作业的船只在进入特定海域前后关闭AIS的"暗活动"，以及伪造位置信息使其看起来位于另一海域的欺骗行为都已被证实。此外，AIS的装载义务因船只大小和用途而各国不同，小型渔船往往不在装载义务范围内，这也是结构性漏洞。

SAR（合成孔径雷达）——穿透黑夜与云层捕捉船体

在此发挥威力的是SAR（合成孔径雷达）。它是发射微波并将反射成像的主动式传感器，因此在夜间和有云的条件下也能观测地表与海面。金属船体对电波的反射强于海面，因而在图像上呈现为明亮的点。无论船只发送什么信息，只要那里有物体就会被拍到——这是SAR的本质优势。欧洲空间局Sentinel-1等免费公开的SAR数据，使该领域的研究一举加速。

夜间灯光传感器（VIIRS）——凭集鱼灯的光数渔船

鱿钓渔船等使用强力集鱼灯，因此可通过观测夜间地球的卫星传感器（VIIRS）作为海上的光点被检测到。即使船只停止发送信息，也无法隐藏灯光。将SAR、夜间灯光与AIS结合，就能把"正在发送的船"与"未发送但确实存在的船"进行比对。

2024年《自然》论文——约75%的工业渔船未被追踪

展示这一方法所达高度的，是包括Global Fishing Watch在内的研究团队2024年在《自然》杂志上发表的论文。研究用机器学习解析2017至2021年的SAR图像并与AIS数据比对，结果表明全球约75%的工业渔船未出现在公开追踪系统中。其中亚洲与非洲沿海海域"未被追踪"的比例尤其高，说明此前关于海洋活动的讨论一直缺失了很大一部分全貌。该论文同时首次在全球范围内绘制了海上风电设施等海洋构筑物的分布。

遏制的机制——从港口、市场、补贴三个方向

仅仅发现并不能制止。要让IUU捕捞真正无利可图，需要不让其在港口卸货、不让其在市场销售、不用补贴予以支撑三个方向的合围。过去十年间，这一框架迅速成形。

《港口国措施协定》（PSMA）——关闭港口

粮农组织的《港口国措施协定》（PSMA：Agreement on Port State Measures）于2016年6月生效，是首个针对IUU捕捞、具有法律约束力的国际协定。机制十分明快：缔约国要求外国渔船在入港前提交信息，一旦存在参与IUU捕捞的嫌疑，即拒绝其入港、卸货、补给或修理。其思路是，与其在海上追逐船只，不如在数量有限的港口张网，效率高得多。参加的国家与地区稳步增加，粮农组织报告已有超过100个国家和地区承诺加入该协定（欧盟作为一个缔约主体参加）。

欧盟卡片制度——以市场准入为筹码

欧盟依据2010年施行的IUU条例，对被判定应对IUU捕捞不力的国家发出"黄牌"（事先警告），若未见改善则发出"红牌"，禁止从该国进口水产品。这是以进入全球最大水产品市场之一的资格为筹码的强力机制，实际上促使许多国家着手法制建设与强化监测体系。泰国在2015年被出示黄牌后，推进了渔业法的全面修订和VMS引入等措施，并于2019年1月获得解除。

美国SIMP——在进口环节追问"何时、何地、何人"

美国自2018年起运行水产品进口监控制度（SIMP：Seafood Import Monitoring Program）。该制度以IUU风险和水产品造假风险较高的13个鱼种类别为对象，要求进口商申报并保存捕捞、卸货、流通的记录。没有单据就无法通关，因此会对供应链上游形成"留下记录"的压力。

日本《水产流通适正化法》——2022年12月施行

日本的应对全面展开，始于《关于特定水产动植物等国内流通适正化等的法律》（水产流通适正化法）。该法于2022年12月1日施行，以下述三点为支柱。

1. 对国内非法采捕风险较大的鱼种（特定第一种水产动植物），实行采捕与经营者备案制，并强制要求经营者之间传递渔获编号等信息、制作并保存交易记录
2. 出口时要求附具证明系合法采捕的合法渔获证明书
3. 对进口时非法捕捞风险较高的鱼种（特定第二种水产动植物），将附具外国政府签发的证明书作为进口条件

特定第一种的对象从鲍鱼和海参开始，鳗鱼苗自2025年12月起适用。鳗鱼幼苗（鳗鱼苗）的流通路径长期以来被指不透明，此次纳入可谓国内可追溯性的重大进展。关于日本鳗的资源状况，请一并参阅日本鳗保护的最前线。

消费者与企业能做什么——从卖场和采购开始改变

IUU捕捞既是国际政治与执法的问题，同时也是因为有需求才得以成立的市场问题。只要非法捕捞的鱼还能卖出高价，冒险的动机就不会消失。反过来说，买方一侧的行动确实有效。

把认证标签作为线索

最容易辨认的线索，是野生水产品的MSC（海洋管理委员会）认证与养殖产品的ASC（水产养殖管理委员会）认证。这些认证除资源状况和环境影响外，还要求具备能在流通各环节追溯渔获来自认证渔业的机制（COC产销监管链认证）。在回答"是否可持续"之前，先保证"能否知道它从哪里来"——这正是它们作为IUU对策的价值所在。详情请参阅什么是MSC海洋生态标签认证。

在卖场可以确认的三件事

• 原产地标示：不只是国名，尽可能标注了捕捞海域和渔法
• 认证标志：是否有MSC、ASC标签。加工品是否附有COC认证编号
• 不自然的低价：本应资源减少的鱼类价格却格外便宜时，就是怀疑流通渠道的线索

企业采购应达到的水准

对经营水产品的企业而言，IUU风险已是合规课题。相关举措的水准大体按以下顺序提升。

1. 制定采购方针，明文公开不经营源自IUU的水产品
2. 建立经营鱼种清单，追溯掌握捕捞海域、渔法、资源评估状况
3. 从高风险鱼种开始，逐步转向认证产品和参与FIP（渔业改进项目）的渔业
4. 要求供应商提交渔获记录，并通过审核实地确认
5. 逐年公开进展与未达成事项，使外部可以验证

在日本国内，大型零售商和水产企业也在推进采购方针的公开与认证产品的扩大，卖场的选择正在稳步增加。消费者选择那一排货架，就是最直接地为企业投资提供正当性的信号。