日本巨型防潮堤守护了什么、又改变了什么｜震后重建之争与气仙沼、女川的抉择

什么是巨型防潮堤——灾后海岸发生了什么

2011年3月11日的东北地方太平洋近海地震，是日本观测史上最大的9.0级地震。袭击太平洋沿岸的海啸在各地漫过或摧毁防潮堤，造成约2.2万人死亡或失踪（含灾害关联死亡）的空前灾难。就连岩手县宫古市田老地区那道被称为"万里长城"、高10米、总长约2.4公里的防潮堤也部分倒塌，市街区毁于一旦。对既有海岸防灾体系的信任被彻底动摇——震后的防潮堤建设正是从这里开始的。

总长约400公里、总投资约1万亿日元的规模

灾后，岩手、宫城、福岛三县作为国家重建事业，同步推进受损海岸堤防的修复与加高。据报道，其总长约400公里，总事业费约达1万亿日元。相当于东京到大阪直线距离的混凝土构筑物，在十余年间沿海岸拔地而起。高度也远超以往：宫城县气仙沼市的小泉海岸建起了高14.7米、底宽约90米、相当于5层楼高的防潮堤。

"坚韧结构"这一全新设计思想

震后的防潮堤引入了与以往不同的设计思想——"坚韧结构"。东日本大地震中，海啸漫过堤顶的瞬间掏空堤后地基、整座堤防顷刻崩溃的案例接连发生。因此，新堤防用混凝土包覆堤顶和背水坡、并加固坡脚，力求即使被漫顶也不立即溃决，为堤防"撑到崩溃"争取时间。目标不是完全挡住海啸，而是确保避难时间、减少涌入水量——这一思路的转变，与后文所述针对L2海啸的"减灾"理念互为表里。

田老"万里长城"留下的教训

岩手县宫古市田老地区的防潮堤，早在震前就是日本海啸防灾的象征。在明治、昭和两次三陆海啸中两度毁灭的田老，自1934年起耗时数十年筑起总长约2.4公里、高10米的X形防潮堤，并在1960年智利地震海啸中基本挡住了海水，被誉为"田老的奇迹"，全国参观者络绎不绝。然而2011年，这道"万里长城"靠海一侧的第一线堤防倒塌，市街区再度毁灭。讽刺的是，正因这段成功经验，"堤内是安全的"这一意识深入人心，有居民因此迟疑避难。构筑物的实绩本身孕育出过度自信——田老以切身经历展示了防潮堤问题核心的两难。

另一件不能忘记的事，是前去关闭水闸和陆闸的人们付出的牺牲。东日本大地震中，254名消防团员死亡或失踪，其中许多人正是为关闭闸门、引导避难而奔向大海。汲取这一教训，震后修建的水闸、陆闸原则上实现远程操作与自动化，"不让人去关闸"的机制建设不断推进。防潮堤的讨论，已不仅是墙的高度，而是连同操作它的人的安全一并重新设计。

防潮堤的高度如何确定——L1、L2海啸的理念

"为什么是这个高度？"居民对防潮堤的疑问，大多指向高度的依据。其标准正是2011年秋中央防灾会议专门调查会提出的"两级海啸"理念。日本的海啸对策以这份报告为界发生了重大转折。

L1海啸"靠构筑物阻挡"，L2海啸"靠避难保命"

一级（L1）海啸指数十年至一百数十年一遇的"发生频率相对较高的海啸"。在许多地区，明治三陆海啸、智利地震海啸即属此类。针对L1，从保护居民财产和地区经济的角度出发，目标是用防潮堤等构筑物阻止淹没本身。而二级（L2）海啸则是东日本大地震级别的"发生频率极低、但一旦发生便造成巨大灾害的最大级海啸"。针对L2，放弃仅靠构筑物阻挡，以避难为支柱、软硬结合的"多重防御"将损失降到最低——这成为震后的基本方针。换言之，震后的防潮堤从一开始就是按"最大级海啸会漫过来"的前提设计的。

设计水位的确定方法与居民的困惑

实际高度由都道府县将海岸线按区域划分，根据历史海啸痕迹和模拟计算确定L1级设计海啸水位。但这一计算过程专业性很强，在居民看来往往是"某天县里突然拿出一张高×米的图纸"。急于重建的行政日程，与希望慎重考虑这一左右生活景观之决定的居民时间感之间的错位，在各地引发了摩擦。

与"不要迷信预设"这一教训的紧张关系

大地震留下的最广为人知的教训是"不要迷信预设，赶紧往高处跑"。讽刺的是，气派的防潮堤恰与这一教训存在紧张关系。"有墙就不怕"的安心感会不会延误避难？事实上，东日本大地震中确有地区被指因过度信赖防潮堤而延误了避难。防潮堤终究是争取时间的装置，守住性命的最后防线是避难行动——无论墙修得多高，这一原则都不会改变。

重建速度与对话的两难

让高度之争变得棘手的，是时间的制约。防潮堤建设依托重建补助金等有期限的预算框架推进，行政方有"尽快定案、尽快开工"的强烈动机。而居民则要在失去家人与住所、栖身临时住宅的处境下，思考未来的生计和城镇的模样，再对防潮堤的是非做出判断。忙于重建生活的人们，很难有余力参与决定数十年后海岸线的讨论。"花时间讨论就耽误重建，仓促上马又留下祸根"——这一两难被全国媒体和国会广泛讨论，防潮堤问题成为震后重建的标志性议题之一。像下文的气仙沼那样选择对话的地区，也可以说是承担了延误的代价、把认同放在首位的地区。

此外，预设的重审也推动了对历史记录的重新评估。平安时代869年袭击东北的贞观地震海啸，沉积物调查显示其规模可能与东日本大地震相当，但震前的防灾规划未充分反映这一点。基于这一反省，如今的L2预设已把追溯数百年至千年尺度的地质证据、估算"可能发生的最大值"作为标准做法。防潮堤高度之争，实际上也是"向过去追溯多远"的时间尺度之争。

防潮堤的减灾效果——用数字和实例看"能守住什么"

对防潮堤的批评虽多，但几乎没有专家否定其减灾效果本身。效果大致可归纳为三点：其一，面对L1级海啸和风暴潮，可以阻止淹没本身；其二，即便是L2级，也能延迟海啸到达、为避难争取时间；其三，通过减少涌入水量，缩小淹没面积和水深，减少建筑损毁与漂流物。日本国土交通省的资料也明确写道，坚韧结构的堤防正是以这些减灾效果为目标而修建的。

普代村的水闸——15.5米拯救村庄的实例

构筑物拯救生命的实例中，最常被提起的是岩手县普代村的普代水闸（高15.5米）。在昭和三陆海啸（1933年）中损失惨重的普代村，战后村长和村幸得以"发生过两次的事，绝不能有第三次"为由，力排众议建成了在当时堪称破格的15.5米高水闸和防潮堤。这个曾饱受批评的高度，在东日本大地震中基本挡住了涌向村中心的海水，普代村聚落区无一人死亡（渔港作业中1人失踪）。这一标志性案例表明：高度得当的构筑物一旦发挥作用，可以极大减少损失。

挥之不去的"成本效益"难题

另一方面，约1万亿日元的事业费是否物有所值，这一疑问始终存在。论点如下：

• 人口减少：在堤后人口持续减少的地区，数十年后还剩多少需要保护的对象？
• 维护成本：混凝土构筑物寿命有限，修补与更新费用将成为后代的负担
• 机会成本：有观点指出，与将同等预算投入高地搬迁、避难道路建设、防灾教育相比，缺乏充分论证
• 安心感的副作用：若对构筑物的过度信赖降低了避难率，人员伤亡反而可能增加

重要的是，这些并非"防潮堤毫无意义"的主张，而是"建在哪里、多高、与什么组合"应当因地制宜逐一检验的论述。全国没有统一答案，最优解随地形、人口、产业和避难条件而变。

釜石的湾口防波堤——在近海削减海啸的思路

与防潮堤应一并讨论的，是在近海削减海啸势头的湾口防波堤。岩手县釜石港的湾口防波堤从水深63米的海底拔起，曾以"世界最深防波堤"获吉尼斯世界纪录认证，却在东日本大地震的海啸中大部分倒塌。即便如此，据国土交通省等的分析测算，这道防波堤将海啸高度削减了约四成，并使市区淹没开始时间推迟了约6分钟。即使损毁仍为避难争取了时间——这一实例印证了"以损毁为前提能减灾多少"的坚韧结构理念，防波堤其后得以重建。海岸线的防潮堤、近海的防波堤、避难体系——如何设置多道防线的"多重防御"设计才是本质，仅就防潮堤本身论是非，得不出答案。

失去的东西——景观、与海的联系、生态系统

谈到防潮堤的代价，首先被提及的便是"看不见大海的生活"。在三陆的渔村，人们向来从家中或工作场所观察海色与波浪，判断天气和渔情。堤内看不见海，海上看不见城。与大海不再日常相望的生活，甚至被指存在"察觉海况异变变慢"这一防灾上的反效果。在旅游方面，海水浴场和港町景观被高墙隔断的损失也不容小觑。

对沙滩和生物的影响

对生态系统的影响同样严重。防潮堤和护岸工程固化了沙滩的后方陆地，阻碍沙的补给与移动，使沙滩本身日渐消瘦。日本自然保护协会等报告称，护岸工程导致红海龟可产卵的沙滩减少，上岸后放弃产卵返回大海的个体增多。沙滩后方的海滨植物群落、连接沙滩与浅海的生态纽带被切断，也会波及在此成长的幼鱼和小动物。海岸线的混凝土化，与滩涂填埋一道，处在日本沿岸生态系统长期结构性问题的延长线上。

也有声音指出其对居民心理的影响。眼前巨墙的压迫感、熟悉的海滨风景一去不返的失落感，使重建的实感变得复杂。相反，"有墙才敢安心在低地重新开店"的声音也确实存在——同一构筑物，于此人是安心，于彼人是伤痛。防潮堤的评价至今两极，正因为它同时触及可以量化的防灾功能与无法量化的生活品质。

对"与海共生"文化的影响

气仙沼市为重建定下的口号是"与海共生"。海滨的祭典、港口的记忆、海边的嬉戏——沿海文化建立在与海的日常接触之上。防潮堤本身并非罪恶，问题在于如何在保住这些接点的同时确保安全——越来越多的地区形成这一设计层面的认识，是在震后数年、讨论趋于成熟之后。下一章的气仙沼内湾案例，正是这一转折点的象征。

海水浴场、地下水、飞沙——对生活的间接影响

影响不止于景观和珍稀生物。防潮堤建设改变了通往海滩的路径，有的海水浴场因此放弃重开或游客锐减。堤防基础若改变地下水和咸淡水交汇区的流动，堤后湿地和农田的水环境也会受到波及。墙体挡住由沙滩吹向内陆的飞沙，沙丘和海滨植物群落便不再更新——这类生态变化正在缓慢发生。垂钓、冲浪、赶海等日常休闲一旦远去，亲近大海的下一代便难以成长，长远来看还会影响海洋教育和水产业的后继人才。这些"缓慢推进的损失"很难进入事业评估的成本效益计算，正因如此，居民在讨论中把它们说出来才更有意义。

历时3年的对话——气仙沼内湾的共识形成

宫城县气仙沼市的内湾地区，是围绕防潮堤形成居民共识的代表性案例，日本土木学会的论文对其有详细记录。这里发生的，是行政与居民的对立通过对话最终促成设计变更的过程——在全日本也属罕见。

向"震前没有防潮堤"之地提出的规划

内湾地区是气仙沼港町文化的中心，震前并不存在防潮堤。然而灾后，宫城县提出了对应L1海啸、高度为T.P.（东京湾平均海面）+6.2米的防潮堤规划。面对这道将以约4.4米高墙遮蔽港口风景的规划，许多居民以"港町的脸面将消失""旅游和商业无法重生"为由强烈反对，城镇营造团体和商户开始着手制定替代方案。

创造转机的是居民一方的学习运动。震后第二年，当地工商界人士和居民志愿者成立了"防潮堤学习会"，邀请专家学习海啸模拟和海岸工程学，为以数据而非情绪面对县的规划打下基础。不是高喊"反对"，而是"拿出对案"——这一姿态的转变，使与行政的协商走向建设性。

落脚于"行人能看见大海的高度"

县、市、居民的协商历时约3年。最终通过调整堤线位置、结合堤后土地垫高，堤顶高度定为T.P.+4.1米，从陆侧看到的墙体高度压缩至约1.3米。1.3米，正是"行人的视线能越过墙看见大海"的高度。部分区段还采用了只在海啸来袭时靠浮力立起的翻板闸门式活动堤防，兼顾了平时的眺望与紧急时的防护。这一共识不仅关注工程性能，更把"能看见大海"写进设计条件，对全国的防潮堤讨论产生了影响。

施工失误对信任关系的考验

然而其后的2018年，毗邻内湾的鱼町地区防潮堤被发现因施工失误比设计高出22厘米，宫城县为此道歉。原因是施工时未将地壳隆起量反映到设计中。对于曾就高度厘米必争地反复讨论的居民来说，这一失误不只是工程问题，更是信任问题。它留下的教训是：共识的形成并不随图纸敲定而结束，而是延续到施工和维护管理的全过程。

保住沙滩的大谷海岸——把防潮堤"后移"的解法

气仙沼市还诞生了另一种闻名全国的共识形态——曾是日本屈指可数的海水浴场的大谷海岸。县最初的方案是把防潮堤建在沙滩之上，居民则以"沙滩才是地区之宝"反对，并整理出将防潮堤向内陆后移（退线）、与国道45号垫高一体化的对案。经过漫长协商，这一方案得以实现：沙滩获得保全，震后十年的2021年，海水浴场重新开放。大谷案例展示了在"加高、降低"之外"后退修建"的第三种解法，被认为拓宽了因地制宜、贴合生活的柔性设计的可能。

选择不建防潮堤——女川町的高地搬迁

宫城县女川町在震灾中失去了约8%的人口——伤亡率极高——却以选择在町中心不建巨型防潮堤的重建方式而闻名。不是"用墙来守"，而是"住到海啸到不了的地方"——这是与气仙沼不同的另一种答案。

高地搬迁与垫高道路构成的多重防御

女川町的重建规划将住宅、学校、医院、町政府等生活功能迁往海啸无法到达的高地，海边低地则作为商业和水产业区域重生。沿海的国道398号以填土垫高，海啸来袭时可充当第二道堤防。也就是说，女川没有修建防潮堤这一"专用之墙"，而是通过土地利用重组与道路设施兼用，构建起多重防御。以低地工作者向高地避难为前提，避难道路和引导设施也一并完善。

"家家都能看见大海"的城镇建设

成为重建门面的，是2015年启用的JR女川站和站前成排的租户型商业街"Seapal-Pier女川"。由建筑家坂茂设计的站舍附设町民温泉设施，走出车站，视线便径直通向大海。垫高地上的商业区以"漫步宜人的港町"为理念采用低层建筑，一度出现游客多于震前的时期，作为交流人口的承接地发挥着作用。

从女川站笔直伸向大海的步行街两侧商业设施林立，站前即可远眺水平线。高地住宅区同样可以望海，"看得见海的重建"成为这座城镇的身份认同。震后十年，女川作为活用无防潮堤海滨风景的城镇营造案例，接待着来自日本国内外的考察。

不过，女川的选择并未解决所有问题。町的人口延续着震前便已开始的减少趋势，高地造成与市街区重组耗费了漫长岁月和巨额费用。"没有防潮堤的重建"常被光鲜地介绍，但其实质建立在一个沉重的决断之上：接受土地利用的限制，放弃住在低地的自由。

让女川的选择成为可能的条件

• 里亚斯式海岸特有的地形，使高地可以紧贴市街区背后开发
• 灾损过于惨重，继续住在低地实际上已无选项
• "花甲以上不插嘴"、把决定权交给年轻一代的共识机制早早发挥作用
• 湾口防波堤修复等近海减灾设施可以分担防御角色

反过来说，平原辽阔、高地遥远的仙台平原南部等地区，难以照搬这一方法。女川案例不应被读作"防潮堤无用论"的依据，而应读作解法随地形与地区意愿而变的例证。以海为本的重建的更多故事，可参阅震后重建与海洋旅游一文。

不只依赖混凝土——绿色基础设施与Eco-DRR

防潮堤之争留下的另一项成果，是超越"混凝土还是自然"的二元对立、将两者结合的思路走进了政策主流。关键词是"绿色基础设施"与"Eco-DRR（利用生态系统的防灾减灾）"。

什么是Eco-DRR

Eco-DRR（Ecosystem-based Disaster Risk Reduction）是通过保护和恢复生态系统来降低灾害风险，同时提升生物多样性、地区魅力等多重价值的理念。日本环境省正在完善基础信息并编制潜力地图；2015年在仙台市通过的联合国"仙台防灾框架"也确立了利用生态系统减灾的重要性，其国际主流化不断推进。湿地缓解洪水、森林防止山体滑坡、沙丘和海岸林削弱风暴潮与海啸——这一思路不是用自然替代混凝土，而是让自然的防御功能成为混凝土的补充。

绿色防潮堤与海岸防灾林

具体一例，是在仙台湾沿岸等地推进的"绿色防潮堤"：在混凝土堤防的陆侧填土植树，使其与堤防一体化，既衰减漫顶海啸的能量，又延缓堤防损毁、提高其坚韧性，同时创造景观与生物栖息地的价值。此外，被海啸摧毁的海岸防灾林（黑松林）的再生也在各地推进。海岸林虽无法完全挡住海啸，但已被证实能拦截漂流物、减缓流速、为避难争取时间。海岸林的原理详见海岸林为何强韧一文。

珊瑚礁、海草床、滩涂——天然的防波堤

放眼世界，有研究表明珊瑚礁平均可衰减97%的波浪能量，红树林减轻风暴潮灾害的效果也在不断被量化。在日本，海草床和滩涂的再生，如今也与水质净化、蓝碳一道，在沿岸防护的语境中被讨论。正如珊瑚礁是天然防波堤一文所详述，健康的生态系统同时也是"维护便宜、自我修复、价值复利增长"的基础设施。

世界潮流——荷兰的"与自然共建"

把自然之力纳入防灾的思路正在全球加速。治水先进国荷兰倡导"Building with Nature（与自然共建）"：2011年，荷兰将约2150万立方米的沙一次性投放到海岸的一个地点，其余交给潮流和波浪在数十年间把沙重新分配到沿岸——这就是名为"沙动力（Sand Motor）"的实验性养滩工程。不是不断加高堤坝，而是让自然过程去工作——一种逆转的思路。在美国，以恢复牡蛎礁和盐沼来消浪、替代混凝土护岸的"活海岸线（Living Shorelines）"也在推广。这类基于自然的解决方案（NbS：Nature-based Solutions）得到联合国环境规划署等的推动，日本的Eco-DRR和绿色防潮堤同属这一潮流。

未来的海岸与生活——防潮堤之争留下的教训

震后十五年，防潮堤的是非之争仍未尘埃落定。但这些年的经验至少澄清了一点：防潮堤不是"建或不建"的二选一，而是"建在哪里、多高、与什么组合、由谁决定"的设计与共识问题。

超越二元对立——走向因地制宜的最优解

有普代村那样构筑物拯救村庄的实例，有女川那样不依赖构筑物而重生的城镇，也有气仙沼那样以对话改变高度的地区。它们的共同点是：正视地形、产业、人口、文化等本地条件，居民深度参与决策的地区，对所选答案的认同度更高。相反，在日程优先、整齐划一推进建设的海岸，即便完工，"这是为谁修的墙"的疑问仍挥之不去。随着人口持续减少，如何筹措既有防潮堤的维护费用、到更新期按何种标准重建——"第二轮"讨论已不可避免。

面向南海海槽时代的教训

这不只是东北的故事。在预计发生南海海槽特大地震的太平洋沿岸，从静冈县到九州，防潮堤加高和避难塔建设正在推进。东北这十五年告诉我们：无论硬件标准如何，面对L2级海啸，避难永远优先于一切；而与海共生地区的风景与文化，一旦被墙隔断，夺回它需要以世代为单位的时间。

另一个课题是记忆的传承。数十年后，防潮堤将交到不了解建设经过的世代手中。为什么是这个高度、这是守护了什么又舍弃了什么的选择——若无人讲述，墙将沦为寻常风景，滋生过度自信或漠不关心。各地保存的震灾遗构、讲述者活动、海啸纪念碑，是连接构筑物与避难意识的"软性基础设施"，应当与防潮堤成套维护下去。

我们能做什么

• 在自己居住或到访地区的灾害风险地图上，确认L1、L2各自的淹没预想区和避难场所
• 沿海旅行时，把防潮堤和高地街区当作"重建抉择的记录"来观察，听听当地人的讲述
• 参加当地海岸整治和避难规划的说明会、提交公众意见——气仙沼的教训是：发出声音，设计就可能改变
• 支持海岸林植树、沙滩清扫等培育自然防御力的活动

南海海槽沿岸正在推进的"下一代防潮堤"

东北的经验已被带往下一个现场。在预计遭受南海海槽特大地震大海啸的静冈县滨松市，以当地企业一条工务店集团约300亿日元的捐款为资金，沿海约17.5公里的防潮堤于2020年建成，高13至15米。这里采用以水泥固结当地砂土的CSG工法，断面设计与既有沙丘和海岸防灾林融为一体、状如土坡，营造出不同于三陆式混凝土高墙的景观。可以说，这是东北争论中凸显的景观与生态关切被反映到后续设计中的例证。在高知县、和歌山县等地，防潮堤加高与海啸避难塔、避难道路建设并行推进，软硬结合从一开始就是前提。