风暴潮与沿岸内涝应对策略入门｜用灾害地图、堤坝、避难与绿色基础设施守护家园

为何风暴潮的“适应”如今刻不容缓

一听到“全球变暖”，很多人首先会想到气温上升和酷暑。但如果把目光投向大海，会发现另一场静悄悄的变化正在发生——那就是海平面上升。冰川和冰盖融化，加上水温上升导致海水本身膨胀，世界海洋正在一点点地“涨”起来。

根据日本气象厅2025年发布的报告《日本气候变化2025》，与20世纪末（1986～2005年）相比，日本沿岸的平均海平面预计将在21世纪末（2081～2100年）上升约0.40米（2℃升温情景）至约0.68米（4℃升温情景）。放眼全球，IPCC（政府间气候变化专门委员会）第六次评估报告指出，到2100年海平面最多可能上升约2米。

海平面上升“放大”了风暴潮的危险

海平面上升本身，是一种每年仅数毫米、几乎肉眼难以察觉的缓慢变化。那么为什么必须尽早应对呢——答案是，海平面上升会放大风暴潮的风险。作为基准的平均海平面一旦升高数十厘米，台风来袭时海水所能到达的高度也会随之被抬高。国内外的研究都警告称，过去“百年一遇”的淹没，将变为数十年一遇，进而演变成数年一遇。

而且气候变化还会影响作为风暴潮导火索的台风本身。日本环境省的影响评估显示，随着全球变暖的推进，未来接近或登陆日本的台风有趋于增强的倾向。海水温度上升是一个波及海洋生态系统和渔业的广泛问题，详情可参阅关于海洋变暖与渔业的文章。台风增强、基准海平面又在上升——这双重压力正逼近沿岸居民的脚下。

“减缓”与“适应”——两种气候对策

应对气候变化的对策大致可分为两类。一类是减少温室气体排放本身的减缓（Mitigation）；另一类是针对已经发生的变化，对社会进行调整以做好准备的适应（Adaptation）。海平面上升即便现在立刻将排放降为零，也会在未来数十年至数百年内持续，因此风暴潮对策正是“适应”的典型代表。即使世界从今天起大幅削减排放，由于此前积存在大气中和被海洋吸收的热量的影响，海平面仍将在一段时间内持续上升。也就是说，无论“减缓”做得多么努力，“不需要适应的未来”都不会到来——这是科学给出的冷静结论。

而且，日本是这一问题的当事国中当事性尤为突出的国家。日本是四面环海的岛国，多数平原分布在河口的低地，人口和资产集中在沿岸地区。从全球来看，人口密集、经济活动活跃的地区往往越靠近海边的低地，而受海平面上升和风暴潮影响最严重的，恰恰就是这些城市本身。正因如此，风暴潮适应不是遥远未来的话题，而是我们当下所居住城镇必须面对的现实问题。

在接下来的章节中，我们将逐一深入探讨这四大支柱。首先要“知己知彼”——让我们从物理原理出发，了解风暴潮究竟是什么。

什么是风暴潮——“抽吸”与“吹拥”的物理原理

“风暴潮”是台风或发展成熟的低气压临近时，海面异常升高的现象。与之相似的“海啸”是由地震引发的海底变动所致，而风暴潮的决定性不同之处在于其成因是气象。风暴潮的高度主要由两种物理机制共同决定。

① 气压下降带来的“抽吸效应”

台风中心的气压会变得非常低。周围气压相对较低时，海面会随之被抬高。作为大致标准，气压每下降1百帕，海面约上升1厘米。若一场强台风的中心气压比周围低50百帕，仅凭这一项，海面就会被抬高约50厘米。由于海面像用吸管吸饮料一样被“吸”起，因此被称为“抽吸效应”。

② 强风将海水吹向岸边的“吹拥效应”

另一种机制是台风强风将海水从外海吹向岸边的“吹拥效应”。尤其当风向朝着海湾深处吹入时，无处可去的海水会不断在湾顶堆积。由吹拥引起的海面上升与风速的平方成正比，因此风越强、海越浅、海湾越深入内陆，危险就越大。

此外，若再加上波浪（大浪）拍打堤坝，且恰逢潮位处于满潮，灾害损失就会急剧增大。“风暴潮＋大浪＋满潮＋海平面上升”叠加的最坏时机，正是防灾工作中最需警惕的情形。当风暴潮缓缓抬高的海面之上，再叠加数米级的大浪时，即便水位本身在预想范围之内，也会发生波浪越过堤坝涌入内侧的“越浪”现象。即使堤坝没有损毁，仅凭涌入的水流和波浪的力量，也可能使背后的城镇被淹。

台风路径与海湾朝向的关系同样不容忽视。由于台风风向呈逆时针旋转，台风经过海湾的哪一侧，会使吹拥的强度产生巨大差异。当台风沿海湾西侧向北移动时，偏南强风会径直吹向湾顶，使吹拥效应达到最大化。过去的多起重大灾害，正是发生在台风沿着这种“最坏路径”移动之时。即便是同等强度的台风，路径只要偏移数十公里，风暴潮的高度就会大不相同——这正是风暴潮预测困难、需要提前预警的原因所在。

区分“潮位”与“风暴潮增水”

新闻中常听到的潮位，是实际观测到的海面高度本身。而风暴潮增水，则是指实际潮位相对于天文潮（由月球和太阳引力决定的正常潮汐涨落）上浮了多少。在防灾工作中，这一增水是否恰好与满潮时刻重合，会起到决定性的影响。即使增水幅度相同，若恰逢满潮到来，潮位本身就会更高一层，越过堤坝的危险也会随之骤增。

日本经历的风暴潮灾害记忆——伊势湾台风与2018年21号台风

风暴潮的可怕之处，并非体现在抽象的数字上，而是刻印在真实发生过的灾害记录中。让我们回顾一下彻底改变日本防灾体制的两场灾害。

1959年伊势湾台风——战后最惨重的风暴潮灾害

1959年9月，伊势湾台风直击东海地区。伊势湾湾顶发生了观测史上最大级别的3.55米风暴潮，一举吞没了防灾对策尚不完善、却已城市化的海拔零米地带。遇难者（死亡及失踪合计）超过5000人，其中大多数因风暴潮而丧生。这是明治时代以来，日本台风灾害中人员伤亡最惨重的一次。

这场惨剧成为日本防灾史上的转折点。次年起风暴潮对策全面展开，1961年制定了《灾害对策基本法》，举国防灾体系的雏形由此奠定。如今大阪湾和东京湾的许多防潮堤，仍以抵御这种“伊势湾台风级别”的灾害为设计目标。反过来说，我们如今能够安心地生活在沿岸城镇，正是建立在60多年前那场巨大牺牲的教训，以及先辈们持续不懈修筑堤坝的努力之上的。

2018年21号台风（飞燕）——考验现代防潮体系的风暴潮

记忆犹新的是2018年9月的21号台风。大阪湾一带，大阪市观测到超过历史最高纪录的潮位（海拔329厘米），神户市也观测到233厘米。在田尻町的关西机场岛，记录到最大瞬时风速58.1米/秒，关西国际机场跑道被风暴潮淹没，连接桥又遭油轮撞击，导致机场一度陷入孤立。近畿地区也出现了人员死亡。

这场台风清楚地表明，即便拥有现代化的高标准堤坝，一旦超出预想的风暴潮、大浪与暴风同时叠加，大城市的关键基础设施仍可能陷入瘫痪。距伊势湾台风已过去60年，堤坝的强度已大幅提升，但只要气候变化持续推进，“预想”本身就必须不断被重新审视——这正是21号台风留下的教训。

长期的平均海平面上升会放大风暴潮和大浪带来的影响，因此预计将增加淹没灾害的风险。

——日本气象厅《日本气候变化2025》

这两场灾害有着共同的结构。二者都是在当时已具备相应防御措施的情况下，被超出预期的自然力量袭击了人口与资产集中的低地。伊势湾台风的教训催生了防潮堤，而这座防潮堤的设计预想又被21号台风所考验——防灾的历史，也是灾害与对策之间的一场拉锯战。而气候变化正不断移动这场拉锯战的“球门”，就在我们刚刚筑牢防线之时。仅仅守住过去的最大值已经不够，我们需要转变思路，去正视未来可能出现的最大值。

了解风险的第一步——灾害地图与风暴潮淹没预想区域

适应策略的出发点，是正确了解自己所居住地区的风险。为此最基本、也最有力的工具，就是灾害地图及其基础——风暴潮淹没预想区域图。

《水防法》修订催生的“风暴潮淹没预想区域”

2015年（平成27年）修订的《水防法》，为充实应对可能出现的最大规模风暴潮的避难体制，创设了针对可能因风暴潮而遭受重大损失的海岸，指定并公布风暴潮淹没预想区域的制度。受此推动，日本各都道府县已陆续针对东京湾、伊势湾、大阪湾等沿岸地区推进区域图的编制工作。

风暴潮淹没预想区域图，是以登陆日本的历史最大级别（室户台风级）台风为设定情景，通过设定多条路径、移动速度、堤坝溃决条件等进行模拟，并将淹没深度（淹没深）与淹没持续时间以颜色区分的方式标示在地图上。

灾害地图的解读方法

各市町村会在该区域图上叠加避难场所、避难路线等信息，制作成风暴潮灾害地图并分发给居民。请务必在平时就打开地图，确认以下要点。

• 自家、职场、学校的淹没深度是多少米（是地板以下、地板以上，还是能达到二楼）
• 淹没持续时间大约多长（若持续时间长，需考虑陷入孤立、等待救援的情形）
• 指定的避难场所在哪里，前往途中的路线是否会被淹没
• 是否处于“房屋倒塌等泛滥预想区域”内（可能因水流湍急而导致房屋损毁）
• 附近是否有高层建筑（海啸避难大楼或高地）

容易被忽视的指标——“淹没持续时间”

查看灾害地图时，很多人只关注淹没的“深度”，但实际上淹没持续时间同样重要。尤其是在零米地带，有些区域预计一旦进水，需要靠水泵排水，短则数天，长则可能两周以上才能退去。水长时间不退，意味着这段时间里电力、燃气、自来水持续中断，道路无法通行，救援和物资也难以送达。“虽浅但持续时间长”的淹没，在判断是否需要避难时绝不能被忽视。若因为水位浅而选择留守自宅，结果陷入长期孤立，这种风险必须提前纳入考量。

此外，风暴潮发生时，除了越过堤坝的海水，城镇中的降雨若无法排入海中而发生溢流的“内涝”现象，往往也会同时发生。风暴潮导致水位上升后，排水渠和水泵便无法将水排向海侧，无处可去的雨水就会在市区内积聚。当风暴潮、大浪、暴雨同时叠加的台风来袭时，必须在充分预设这类多重淹没同时发生的前提下，考虑避难时机。

这类风险信息，也是重新审视干滩、沙滩等沿岸自然环境价值的契机。关于防灾与自然保护之间的联系，可参阅关于干滩保护的文章，能加深理解。

用堤坝防御——堤坝加高、水闸、超级堤坝等灰色基础设施

了解风险之后，接下来便是物理“防御”的阶段。用混凝土和钢材建造的人工防灾设施，与利用自然的“绿色基础设施”相对，被称为灰色基础设施。日本沿岸防灾的主力，至今仍是这种灰色基础设施。

防潮堤的“加高”——适应性防御

针对海平面上升最直接的对策，就是防潮堤加高。气候变化适应的基本理念是：持续监测海平面变化以掌握长期趋势，同时对于像堤坝这类可以事后加高的设施，采取适应性（Adaptive）应对方式。这种思路并非一次性把未来全部的上升量都建好，而是根据实际海平面上升的进度，分阶段逐步加高。

另一方面，像排水口、水闸门这类事后难以改造的构筑物，则必须事先将未来的海平面上升纳入设计考量。越是难以重建的设施，越需要预留面向未来的“余量”。

守护城市的两种方式——防潮堤与大型水闸

大城市的风暴潮对策，因地区而异采取不同的方式。东京主要沿海岸线连续修筑防潮堤，即“防潮堤方式”；大阪则在河流入海口设置巨大水闸，以阻止风暴潮向上游倒灌，即“大水闸方式”，是其代表做法。在大阪湾，水闸和防潮堤已建设完善，以承受伊势湾台风级别的风暴潮。

超级堤坝（高标准堤防）

超级堤坝（高标准堤防）是一种为了即使发生越水也不易溃决，而将堤坝加宽、坡度放缓所建造的堤防。其特点是平时堤坝顶部可用作住宅用地或公园，自1987年以来，已在利根川、江户川、荒川、多摩川、淀川、大和川等拥有零米地带的大型河流沿岸推进建设。不过，由于用地征收和费用等方面的原因，建设需要耗费很长时间，必须与城市规划一体推进。

着眼于气候变化的新潮流是，关于“应守护到何种程度”的讨论，也开始在全社会范围内重新展开。让所有海岸都无限制地靠更高的堤坝来守护，无论在费用上还是在景观、环境方面都不现实。因此，一方面对人口和资产集中的地区用堤坝坚实守护，另一方面，对于风险较高的低地，则花费时间将居住功能和重要设施迁往安全的高地，这种“战略撤退（Retreat）”的选择，也作为长期适应策略在世界范围内被讨论。守护、适应、撤退——因地制宜地巧妙组合这三种方式，将成为今后沿岸规划的关键所在。

这类硬件设施固然强大，但无论是建造还是维护都需要巨额费用和时间，而且在超出“预想”的力量面前并非万能。堤坝并非建成即告完工，而是像“生命体”一样，需要持续进行老化检查、修补，以及配合地面沉降情况的持续管理。在财政和人力都有限的情况下，试图仅靠硬件设施守住一切，终究存在局限——正因如此，接下来要谈的“撤离”准备才不可或缺。

撤离的准备——避难计划、大范围避难与个人时间轴

无论堤坝修得多高，超出预想的风暴潮都有可能发生。到那时，能在最后守护生命的，不是堤坝，而是“撤离”这一行动。用人的行动来弥补硬件设施无法完全防御的部分，正是作为软性对策的避难计划。

“垂直避难”与“转移避难”

面对风暴潮的避难大致分为两种。如果淹没深度较浅、建筑物足够坚固，撤到楼上的垂直避难有时就足够了。而在淹没深度较深、淹没持续时间较长、或存在房屋倒塌风险的地区，则需要提前转移到危险区域之外的转移避难（水平避难）。事先通过灾害地图判断自家属于哪种类型，可以避免当天临时手忙脚乱。

零米地带的难题——“大范围避难”

像东京湾沿岸的零米地带那样，数十万乃至上百万人同时面临危险的地区，如何让大量人口转移到市区町村之外，成为大范围避难的课题。确保避难目的地、在铁路停运前呼吁尽早避难、避免交通严重拥堵（避难堵车）等，各地正推进平时就制定的广域计划。避难时机的铁律是：根据台风临近的预测进行倒推，尽量提前到“天气尚未恶化之前”。

• 发布预警等级3“老年人等避难”后，避难需要较长时间的人应在此阶段开始行动
• 预警等级4“避难指示”，是该区域所有人都应完成避难的时刻
• 在夜间、暴风中避难反而危险，应尽量做到“趁天亮、趁风势变强之前”行动
• 为应对停电、断水，应在应急背包中备好移动电源、饮用水、常备药、现金
• 提前约定好与分居家人确认平安的方法（如灾害语音留言板等）

确保信息“能够接收到”

要实现及时避难，前提是准确的信息能够在恰当的时机送达。日本气象厅针对风暴潮会分阶段发布“风暴潮注意报”“风暴潮警报”“风暴潮特别警报”，各市町村则与之联动发布避难信息（预警等级）。为确保能够确实收到这些信息，应在平时就完成地方政府防灾邮件、应用程序的注册，以及气象信息应用推送通知的设置。停电导致无法看电视的夜晚，手边的手机和干电池收音机正是救命的生命线。

此外，绝不能忘记的是对难以独自避难人群的关怀。各地正在推进“个别避难计划”的制定，即在地区层面掌握哪些家庭中有老年人、残障人士、有婴幼儿的家庭、外国人等需要避难援助的人员，并在平时就确定好“由谁来通知、由谁来陪同”。风暴潮唯有依靠全社区共同撤离，才能将损失降到最低。在制定自己的避难计划的同时，也应关注与邻里相互扶助的机制。

近年来，河流泛滥与风暴潮同时发生的“复合灾害”也开始被纳入设想范围。不仅要看风暴潮灾害地图，还应叠加洪水、海啸的地图一并查看，选出“无论遇到哪种灾害都安全的避难地点”，这已成为今后防灾准备的基本原则。

借助自然的力量——绿色基础设施与Eco-DRR减灾

相对于堤坝、水闸这类灰色基础设施，如今全球范围内正日益关注一种理念——借助海岸林、沙丘、珊瑚礁、干滩、湿地等自然的力量来实现防灾减灾。这被称为绿色基础设施，或者从“以生态系统为基础的防灾减灾”这一含义出发，称为Eco-DRR（Ecosystem-based Disaster Risk Reduction）。

Eco-DRR受到关注的原因

这一理念广为人知的契机之一，是2004年的苏门答腊海域地震与印度洋大海啸。有报告指出，在海岸林、沙丘得到保护的地区，与这些自然屏障已经消失的地区相比，海啸造成的损失存在巨大差异。灾害现场再次证明了自然作为“缓冲材料”所发挥的作用。

海洋中的绿色基础设施

沿岸分布着各具专长的天然防灾设施。

• 海岸林（黑松林等）：缓和暴风和飞沙，削弱海啸和大浪的能量。是日本海岸自古以来培育而成的“绿色堤坝”
• 沙丘、沙滩：阻止大浪和风暴潮到达背后的聚落，是天然的防波堤。防止其受到侵蚀，直接关系到防灾效果
• 珊瑚礁：在近海处击碎波浪，大幅削弱抵达岸边的波浪力量。在冲绳等地，保护珊瑚礁有助于降低沿岸灾害风险
• 红树林：错综复杂的根系能削弱波浪的冲击力，守护河口及热带、亚热带海岸
• 干滩、湿地、海草床：在吸收波浪能量的同时，也承担着净化水质、孕育生物的场所功能

珊瑚礁尤其是海洋生态系统本身承担防灾功能的典型例子。然而，因全球变暖导致的海水温度上升会引发珊瑚白化，这可能同时损害其防灾能力。保护珊瑚礁，本身就等同于减灾。关于海草床及海草藻场的恢复，也请参阅关于海草床恢复的文章。

也要了解绿色基础设施的局限性

不过，自然的力量既非万能，也不能立竿见影。虽说海岸林能够削弱海啸和大浪的能量，但在过于巨大的波浪面前，树木也可能被冲倒，被冲走的树木反而会变成漂浮物，扩大灾害损失。珊瑚礁和红树林的生长需要几十年时间，而且是容易因水温上升、水质恶化、开发活动而消失的脆弱存在。不应把绿色基础设施过度神化为“减灾的王牌”，而应在科学评估其效果与局限的基础上，将其定位为多重防御体系中的一环。

即便如此，保护并培育自然的意义，远远超出防灾的范畴。健康的珊瑚礁、干滩和藻场，不仅在关键时刻具备减灾能力，在平时也会通过渔业、观光、二氧化碳吸收，以及抚慰人心等方式，持续不断地带来恩惠。与仅为防灾而投入巨额资金的灰色基础设施不同，绿色基础设施是一种“只需守护就能收回成本”的投资。守护海洋自然，看似绕远路，实则或许是性价比最高的风暴潮对策之一。

灰色与绿色的“取长补短”

重要的是，绿色基础设施并非灰色基础设施的对立面。相反，将两者结合起来的混合模式（灰色＋绿色）才是现实中的解决方案。例如“防潮堤＋前方的沙滩、海岸林”“消波块＋红树林”，通过人工构筑物提供确实的防护，同时让其前方的自然先行削弱波浪力量，从而减轻堤坝的负担、降低越水的风险。守护整个海洋生态系统健全性的视角，也与关于蓝碳生态系统的文章及关于日本海洋生物多样性的文章相互关联。

我们能做的事——地区与个人的适应行动

风暴潮的适应，并非只是国家或地方政府的工作。在制度、地区、个人这三个层面，各自都有能够做的事，只有它们相互叠加，社会整体的韧性（复原力）才能真正提高。

制度基础——《气候变化适应法》

2018年施行的《气候变化适应法》，是明确了日本适应策略法律地位的法律。该法确立了国家、地方政府、企业、国民携手推进适应工作的框架，并推动各地设立汇集气候变化影响及对策信息的地区气候变化适应中心。由日本国立环境研究所运营的信息平台A-PLAT（气候变化适应信息平台），通俗易懂地整理了各地针对风暴潮、大浪的适应对策。

地区层面能做的事

• 参与将海岸林、沙滩、干滩作为“防灾基础设施”加以保护和恢复的活动
• 参加地区的防灾演习、避难演习，实地走一遍真实的避难路线
• 在居民自治会、学校中共享风暴潮灾害地图，共同商讨支援需关怀人群（老年人、残障人士）避难的机制
• 参与海滩清扫活动，减少垃圾，防止排水渠堵塞及漂流物造成的二次灾害

个人层面能做的事

适应并非“某个特别的人”的工作，而是日常生活中一点一滴的确认与准备的积累。守护大海恩惠与富饶的行动，也与地区振兴紧密相连，例如三陆地区的水产复兴（参阅关于三陆水产复兴的文章）。防灾，同样是与海洋共生智慧的一部分。

对企业和经营者而言，风暴潮适应也正逐渐成为经营层面的重要课题。沿岸的工厂、物流基地、数据中心一旦被淹没，其影响将通过供应链波及全国，有时甚至波及全球。正如2018年关西机场陷入孤立所显示的那样，一个据点功能瘫痪给整个经济带来的损失难以估量。将基于淹没预想的选址调整、设备加高、备用据点的确保纳入用于保障业务不中断的BCP（业务连续性计划）之中，将逐渐成为企业理所应当的准备工作。

总结——了解、防御、撤离，与自然共同守护

由气候变化引起的海平面上升，正在悄然而确实地放大风暴潮与沿岸内涝的风险。正如伊势湾台风与2018年21号台风所展示的那样，风暴潮拥有瞬间吞没大城市低地的力量。正因如此，我们必须从现在开始，不断累积能够减少损失的“适应”举措。

适应没有特效药。仅靠堤坝这样的硬件、仅靠避难这样的软件、或仅靠自然的力量，都是不够的。将各自的优势结合起来的多重防御，才能守护未来的沿岸地区。而这最小的行动单位，就是从阅读本文的你，今天打开灾害地图那一刻开始。

在气候变化这一宏大趋势面前，每个人的准备或许显得微不足道。但是，与家人商量好个人时间轴的家庭、约定好互帮互助避难的地区、提前考虑淹没风险而保护好设备的企业——这一点一滴的积累，必将切实增加下一次风暴潮来袭时，得以保全的生命与生活的数量。准备不会背叛我们。正因为日本是一个长期与海共处的国家，我们理应具备正确认识威胁、并智慧地加以适应的能力。

大海既是威胁，同时也是支撑我们生活的最大恩惠。为了能与这片大海长久相伴，我们既不必过度恐惧，也不可掉以轻心，而应正确认识风险并加以准备——这正是身处气候变迁时代的我们，与海洋相处的新方式。