渔具生产者责任延伸制度（EPR）的引入动向｜厂商承担回收与再生利用的机制解读

什么是生产者责任延伸制度（EPR）

生产者责任延伸制度（EPR）是一种政策理念，要求负责设计和制造产品的厂商，对产品报废后的回收、再生利用乃至废弃处理承担责任。可以说，它是把废弃物处理领域广泛使用的「污染者付费原则」应用于产品整个生命周期的一种做法。近年来，该理念已被应用于家电、汽车、电池、包装等广泛领域，成为废弃物政策的主要手段之一。

1990年代从瑞典兴起的理念

EPR这一概念据说始于1990年，由瑞典学者托马斯·林德奎斯特博士首先命名。其背后的思路是：面对不断被制造出来的、对环境负担较大的产品，如果生产者在产品使用后仍承担责任，就能推动更加环保的设计与回收。此后，经济合作与发展组织（OECD）自1994年起展开研究，并于2001年发布了面向各国政府的指导手册，使EPR作为一种政策手段在全球范围内推广开来。

从「制造完就结束」到「负责到废弃为止」

以往的废弃物处理，主要由地方政府和消费者承担处理费用。EPR将这部分负担的一部分或全部转移到生产者一方，旨在实现两个效果：一是将废弃物处理成本内部化到产品价格中；二是促使厂商自身转向更易于回收利用的设计。当处理费用被纳入价格之中，生产、消费、废弃各个环节就更容易做出考虑环境负担的决策。

在家电与包装领域已经普及的机制

在日本，家电回收利用法、容器包装回收利用法、汽车回收利用法、小型家电回收利用法等，都已经引入了EPR的理念。然而这些制度主要针对家庭用产品，渔业中使用的塑料制品——渔网、绳索、浮标、渔笼、浮子——并不在这些法律制度的适用范围内。在海上使用、又在海上遗失的渔具，原本就处于现有陆上回收利用制度框架之外。

虽然各国和地区的法律框架有所不同，但EPR这一理念本身正被越来越多的发达国家所共享。对于像渔具这样跨越国境使用的产品，仅靠一国的制度建设存在局限，国际协调与共享指南是提高实效性的关键。

渔具特有的难点

与电视机、冰箱不同，渔具是在海上这种难以管理的场所使用的，因恶劣天气或渔具之间相互缠绕，往往会在无意中「遗失」，具有其特殊性。此外还存在诸如所有者难以确定，以及跨境作业渔船所使用的渔具应由哪国制度来处理等争论点，要将现有的EPR制度原封不动地套用到渔具上并不容易。

为什么渔具需要EPR——幽灵渔具问题的规模

海洋塑料垃圾的来源中，塑料瓶、塑料袋等陆地来源的垃圾较为引人注目，但实际上，渔业活动本身流出的渔具数量也不容忽视。恶劣天气导致的流失、渔具之间相互缠绕造成的遗失、老化渔具被故意丢弃等，原因并不单一。

占海洋塑料垃圾一成的「幽灵渔具」

联合国环境规划署（UNEP）在2009年汇总的估算中指出，被遗弃、遗失或丢弃的渔具（幽灵渔具）按重量计约占全球海洋垃圾的10%。此外，2017年至2022年间进行的多项调查显示，若仅限于外海环流区域堆积的大型塑料垃圾，幽灵渔具所占的重量比例甚至达到70%至86%。近岸海域与外海环流区域在构成上的巨大差异，是理解这一问题扩散方式的重要一点。

每年最多100万吨流入海洋

据海洋保护团体等机构估算，全球每年流入海洋的塑料垃圾至少达64万吨，其中渔具估计每年为50万至100万吨。考虑到全球渔业活动的规模，这一数字绝非夸大。

日本近海也并非事不关己。水产厅持续调查渔业来源的塑料垃圾对沿岸生态系统的影响，并每年度汇总为「渔业系海洋塑料影响调查」报告。幽灵渔具问题并非局限于特定海域的课题，也与日本的渔业现场息息相关。

渔具为何能漂流如此之久

渔网和绳索的主要材料尼龙与聚乙烯，为提高耐久性而制造，即便在海水中也不易劣化。世界自然基金会（WWF）等机构的分析指出，这类材料在自然环境下可能需要数百年的时间才能逐渐碎片化。一旦被遗留在海中，渔网可能持续数十年进行「幽灵捕捞」，不断缠住鱼类、海鸟、海龟与海洋哺乳动物。相关受害的实际情况，可参阅《什么是幽灵渔具？至今仍在海中捕鱼的渔网及其对策》一文中的详细解说。

研究揭示的受害广度

在GGGI与WWF汇总的案例集中，报告了世界各地海豹、海豚、鲸鱼等海洋哺乳动物被渔具缠住而无法动弹的「误捕」事例。活体动物一旦被缠住，随着身体成长，勒紧的绳索或渔网会持续勒紧身体，往往在长期衰弱后死亡。

欧盟渔具EPR义务化的经过

鉴于受害规模之大，欧盟率先迈出了最具体的制度化步伐，先于其他地区建立了对渔具生产商课以法律上回收与再生利用责任的框架。

一次性塑料制品指令（Directive (EU) 2019/904）

欧盟在2019年通过的《一次性塑料制品指令（Single-Use Plastics Directive, Directive (EU) 2019/904）》中，要求各成员国为含塑料成分的渔具建立生产者责任延伸制度。该指令依据2008/98/EC指令（废弃物框架指令）第8条及第8a条，要求渔具生产商对报废渔具（包括破损品、寿命到期品，以及在作业中回收的遗失渔具）承担回收与妥善处理的责任。

回收率50%・再生利用率15%的数值目标

该指令要求拥有海域的成员国，针对含塑料成分的废弃渔具设定国内最低年回收率，并规定了到2025年前实现回收率50%、再生利用率15%的具体数值目标。各成员国负有向欧盟报告实施情况的义务，这也被视为未来为整个欧盟设定具有约束力的回收目标的铺垫。

谁作为「生产者」承担费用

该指令中的「生产者」不仅包括渔具制造商，也包括在欧盟境内将渔具投放市场的进口商。许多成员国采用了「环保调节金（eco-modulation）」机制，即根据产品的可回收难易程度调整费用高低，使得材料或结构难以回收的渔具，生产者需承担更重的负担。

并非禁止，而是「落实责任」的思路

值得注意的是，《一次性塑料制品指令》对吸管、餐具等部分塑料制品直接禁止流通，而对渔具则采取了不同的思路——不是禁止，而是通过EPR使回收与再生利用义务化。由于渔具难以被替代，且对安全性与性能的要求较高，因此制度设计选择了「不禁止制造，而是让制造之后的责任得到落实」这一方向。

执行的壁垒——制度存在但尚未彻底落实的现实

不过，制度的存在与实效性能否兑现是两回事。2026年提交给欧洲议会的一份质询指出，渔具EPR的执行情况，以及对过去遗留在海中的渔具（历史遗留废弃物）的补救措施，进展仍未跟上。各成员国正式提交数据的期限定为2027年，目前来看，各国的落实情况仍存在差异。

联合国塑料条约谈判中渔具的定位

渔具EPR的讨论并不局限于欧盟或各国国内法。在联合国正在推进的「塑料污染问题国际条约」谈判中，渔具也是主要议题之一。

什么是INC（政府间谈判委员会）

在联合国环境规划署（UNEP）主导下，旨在制定具有法律约束力的国际条约的政府间谈判委员会（INC）自2022年起召开。然而由于各国立场存在分歧，谈判进展艰难，即便在2026年2月于日内瓦举行的续会（INC5.3）上，也未能就条文进行实质性谈判，仅选出了智利大使胡里奥·科尔达诺作为新任主席。截至本文撰写时，下一轮谈判的日程与举办地尚未确定。

渔具是否作为独立条款的争论焦点

在谈判文本草案中，涵盖渔具与养殖资材整个生命周期的条款成为焦点之一。设计、标记、遗失时的报告、以及报废后的处理与回收等要素，是否应作为独立条款纳入其中，正在讨论之中。海洋保护协会（Ocean Conservancy）等团体呼吁加强渔具的可追溯性、建立不问过失的遗失报告义务制度，并将含塑料的渔具与养殖资材纳入条约的所有条款适用范围。

日本的立场——加入高雄心联盟

日本政府已表明将参加条约谈判中的「高雄心联盟（HAC: High Ambition Coalition to end plastic pollution）」。日本在谈判场合主张，条约应以2040年前将新增污染降至零为目标，努力终结塑料污染，并一直支持在塑料整个生命周期各阶段采取抑制污染措施的方向。日本国内也成立了企业联盟，共同呼吁政府推动实现具有雄心的国际条约。渔具EPR这样的具体举措在条约中能被写入到何种程度，取决于今后谈判的进展。

条约生效需要各国批准，即便谈判达成一致，国内法律的完善预计仍需相当长的时间。渔具EPR这样的具体举措究竟能被纳入多少，需要与今后的谈判走向一并持续关注。

在全球扩展的倡议与支持框架

除欧盟外，国际机构与自然保护团体也在推动渔具EPR的引入，以及作为其前提的渔具可追溯性建设。

粮农组织（FAO）的渔具标记指南

联合国粮食及农业组织（FAO）于2018年通过了《渔具标记自愿准则》。为渔具附加识别信息，旨在便于遗失时的追踪与回收，明确责任归属。能够确定渔具所有者的体制，不仅是应对幽灵渔具问题的基础，也是使EPR制度得以运作的基础。日本推进的渔具标记，正是符合这一FAO准则理念的举措之一。

世界自然保护联盟（IUCN）的政策倡议

IUCN在2021年发布的立场文件中，明确倡议对渔具与绳索引入EPR制度。该机构主张，若生产者对产品整个生命周期负责，就能减少渔具的遗失与丢弃，并推动向可回收材料的转变。

世界自然基金会（WWF）提出的EPR设计要点

自然保护团体WWF在2024年的报告中，梳理了使渔具EPR真正具有实效性所需的设计要件——明确的回收目标、透明的费用分担、便于渔业者使用的回收网点建设等。该报告指出，仅仅建立制度并不足够，关键在于打造一个让现场渔业者真正愿意把用过的渔具带回来的机制。

让EPR制度真正发挥作用的关键，不在于建立法律制度本身，而在于能否建成让渔业者切实愿意把废弃渔具带回来的回收网点。

——世界自然基金会（WWF）《渔具生产者责任延伸制度》（2024年）

挪威的先行案例——Nofir与押金制度的试验

在加入欧盟之前就已独立推进相关工作的是挪威。成立于2008年的Nofir，建立了在全国范围内回收与再生利用废弃渔网与绳索的机制，即便是所有者不明的渔具，只要送来也能被回收再利用。此外，挪威渔业与养殖业研究基金（FHF）还支持一项「押金（Deposit）制度」试点项目，对将龙虾笼等不再使用的渔具带回岸上的渔业者给予金钱回馈，以验证经济激励能否提高渔具的上岸率。

全球幽灵渔具倡议（GGGI）的作用

由海洋保护协会（Ocean Conservancy）主导的全球幽灵渔具倡议（GGGI），在世界各地推进渔具回收与再生利用的示范项目，支持建立接收报废渔具的机制。同时推进EPR制度与现场回收基础设施建设，是决定幽灵渔具对策实效性的关键。

日本的现状——有回收机制，但「生产者责任」尚未确立

那么日本的情况如何呢？虽然尚未建立像欧盟那样的法律性EPR制度，但一些对策已经在推进。

通过渔具标记确保可追溯性

日本水产厅在全国沿海40个都道府县、共计468种渔业种类中实施「渔具标记」，以便识别被遗弃或遗失渔具的所有者。为渔具附加识别信息，旨在明确遗失时的回收责任归属。这是符合前述FAO准则理念的举措，未来也有可能成为讨论EPR类制度时的基础。

具体做法包括在渔具上附加记载船名或许可编号的标签，或施以烙印等方式，使遗失时能够更容易识别原使用者。

作为基础的《渔业系废弃物计划性处理推进方针》

2020年5月，日本水产厅制定了《渔业系废弃物计划性处理推进方针》，以推进对报废渔具的计划性处理。为抑制流入海洋，该方针中也纳入了对使用可生物降解塑料等环保材料渔具的开发与改良支持。不过，就目前而言，在成本、强度与耐久性方面能够实用化的可生物降解渔具仍然有限。

对地方政府的回收费用补贴这一现行制度

在现行制度下，针对渔业者在作业中于海上自发回收的垃圾处理费用，国家对地方政府给予补贴，年度上限最高为1000万日元。不过，这属于对「事后回收与处理」的支持，与要求渔具生产商从制造阶段起就承担责任的欧盟EPR制度性质不同。要获得该补贴，地方政府需要具备申请与运营体制，这也被指出是容易导致各地区推进力度参差不齐的课题。

水产厅提出的资源循环方向

日本水产厅在《关于渔业塑料资源循环问题的今后应对》中，向渔具生产商及原材料生产商提出了方向性要求，希望其在生产阶段就考虑到废弃时的回收，实现可持续的渔具制造。但这并非像欧盟那样具有法律约束力的EPR制度，仍停留在促进企业自主行动的定位上。

地方渔协与自治体自发扩大的回收行动

在法律制度出台之前，各地已经出现地方渔业协同组合与自治体自行设立回收网点、将报废渔具交付给回收利用企业处理的实践。这类基层实践，有可能成为未来引入EPR类制度时回收基础设施的基础。

引入EPR会带来哪些变化・争论焦点

若渔具EPR得以正式引入，将波及渔业现场与厂商的产品制造方式。与此同时，仍有需要解决的争论焦点。

如何抑制渔业者与中小厂商的成本负担

渔具EPR的费用最终有可能转嫁到渔具价格之中。对于经营实力较弱的渔业者与中小渔具生产商而言，成本上升可能会给经营带来压力。在欧盟自身的制度设计中，费用负担的平均化以及分阶段引入也是讨论中的焦点。

转向易于回收利用的渔具设计

一旦EPR制度发挥作用，厂商就会从产品设计阶段起就考虑「是否易于回收与再生利用」。单一材质化、易于拆解的结构、生物降解材料的应用等，都可能推动渔具本身发生变化。

可生物降解材料渔具的开发——生态FADs的例子

日本水产厅的开发调查中心自2018财年起，设计出结构上不易缠住鲨鱼、海龟等海洋生物、且由可生物降解材料制成的集鱼装置「生态FADs（Eco-FADs）」，并在印度洋东部及太平洋中西部的热带海域开展了投放试验。若EPR这样的制度能为生产者提供环保设计方面的激励，此类技术开发有望进一步获得推动。

日本的家电回收利用法自1998年制定以来已运行二十余年，在回收费用的征收方式、非法丢弃对策等制度运行层面积累了不少课题与改进经验。在探讨渔具EPR时，这些既有领域的经验——费用设定的透明度、回收网点的易达性、对违规行为具有实效性的约束措施等——也可能提供参考。

费用由谁如何分担

建设回收网点、运输、分拣、再资源化都需要相应的成本。生产者・渔业者・地方政府・国家之间如何分担费用与角色，是制度设计的核心所在。

如何获得渔业者的理解与配合

制度要具备实效性，渔业者自身能否切实感受到益处也很重要。如果没有便于携带渔具前往的回收网点，以及与回收挂钩的某种激励设计，仅靠法律制度很难改变现场的行为。WWF的报告也强调了建立能够获得渔业者配合的机制的重要性。

渔网・渔具回收利用的现场

早在EPR这样的制度建立之前，日本国内已经出现了将废弃渔网作为资源再生利用的举措。

从废弃渔网中诞生的再生尼龙

从事资源循环业务的Refinverse株式会社，利用自主技术对废弃渔网进行清洗与精制，生产出再生尼龙树脂「REAMIDE（Reamide）」。据该公司介绍，由废弃渔网制成的再生尼龙与原生材料相比，可减少约85%的二氧化碳排放。该公司生产的再生尼龙树脂也供应给东丽株式会社，并逐渐应用于纽扣等服装辅料。

查看该新闻Refinverse株式会社开始向东丽株式会社供应以回收渔网为原料生产的「再生尼龙树脂」利用自主技术将废弃渔网加工成再生尼龙树脂「REAMIDE」，并供应给大型纤维制造商的实例🔗 atpress.ne.jp

渔网再生材料也扩展到家具领域

办公家具大厂冈村（Okamura）正在推进以废弃渔网等为原料的再生材料产品开发项目「Renet」。将原本作为废弃物处理的渔网，再利用为椅子、隔断等部件的尝试，表明渔具回收利用的用途已不局限于纤维・服装领域，正扩展至家具・建材领域。

渔网再生材料在海外的扩展

放眼海外，总部位于美国加州的Bureo公司，直接从智利的渔业社区回收废弃渔网，并加工成再生尼龙材料「NetPlus®」。该公司标榜其材料为100%消费后回收、100%可追溯，并将其供应用于太阳镜、滑板以及Patagonia的服装产品等。详情请参阅《Patagonia NetPlus深度解读：废弃渔网如何变成帽子与夹克》一文。

详见废弃渔网回收利用的文章

关于废弃渔网经过怎样的工序转变为服装与汽车零部件，可参阅《废弃渔网回收利用完全指南：再生尼龙与幽灵渔具对策的最前沿》一文中的详细解说。若EPR这样的制度能够带来再生材料的稳定供应，这类企业的努力有望进一步扩大。

再生材料的扩展与对设计的反馈

这类渔网回收利用的努力，也在探索纤维・服装・家具之外的更广泛用途，包括汽车零部件与日用品等领域的应用。若再生材料的品质与供应量趋于稳定，渔具生产商也会更容易迈向以回收利用为前提的设计，从而形成EPR类制度与技术开发相互促进的关系。

我们能做什么・今后的展望

渔具EPR看似是渔业者・厂商・行政部门之间的话题，但也与消费者息息相关。除了等待制度完善，现在就有可以采取的行动。

选择使用再生材料的产品

选择使用源自废弃渔网的再生尼龙或再生材料制成的服装・杂货・家具，有助于支撑再生材料市场的需求，推动回收与再生利用循环的运转。

通过海滩清洁减少漂着的渔具

参与回收漂着海岸渔具的清洁活动，也是直接减少幽灵渔具危害的行动。循环经济的理念，在思考渔具资源循环时同样具有参考价值。

地方政府与地方企业能做什么

不仅仅是个人的行动，地方政府与地方水产相关企业也能发挥重要作用。在渔港设置回收网点，与当地渔业协同组合合作确保处理渠道，都是即便在法律性EPR制度完善之前也能着手推进的举措。已经利用国家补贴制度的地方政府案例，可为其他地区起步提供参考。

建立能够横向推广这类地方层面实践的机制——例如共享成功案例、对初期费用提供补贴——也是与法律制度讨论并行、同样重要的工作。

关注制度的走向

今后在日本，渔具EPR也有可能在循环经济相关的政策讨论中被提上议程。欧盟制度运行的成败，将成为日本探讨自身制度设计时的重要参考案例。鉴于渔具标记与处理方针等既有基础已经存在，向法律性EPR制度发展绝非不切实际之事。